摘 要

全球碳中和行动亟需建立一套系统的评估体系，以客观衡量各国承诺与实际进展的匹配度。现有研究多聚焦于政策承诺而忽视实施成效，缺乏覆盖全维度的透明化评价指标。为此，本研究构建了一个多层级指标体系，从目标设定、政策框架、执行行动及实施效能四个维度，系统评估了政策落地、技术应用、资金投入与国际协作等关键领域的进展。研究发现：尽管151个国家（含2024年新增的19个发展中国家）已作出碳中和承诺，但执行力度呈现显著不均衡——仅72个国家建成完善的政策体系，且先进低碳技术集中分布于少数发达国家。模拟预测显示，若维持当前发展路径，至2030年全球可再生能源装机容量仅能达到2022年水平的2.7倍，未能实现"三倍增长"的国际目标。2024年全球行动指数中位数仅为25（目标阈值为65），凸显行动力度的严重不足。本研究揭示出雄心目标与实际行动间的系统性断层，特别是可再生能源部署进度显著滞后。为实现实质性突破，必须强化跨国技术协作、扩大绿色资金规模并消除技术转移壁垒。本文主张建立以实施效果为导向的动态监测机制，确保碳中和承诺转化为可量化的减排成果。

简 介

随着全球平均气温持续突破历史极值，极端天气事件在强度、频次和影响范围上呈现显著上升趋势，推动气候治理转型、构建净零碳排放社会已成为国际社会的共同使命。《巴黎协定》明确要求各缔约方采取切实措施，确保本世纪末全球温升幅度控制在2℃阈值之内（理想情况下不超过1.5℃）。最新统计数据显示，截至2024年5月，全球已有148个国家作出明确的净零排放或碳中和承诺，在《联合国气候变化框架公约》第28次大会（COP28）上，与会各国首次启动全球气候行动盘点机制，并提出"2030年前实现全球可再生能源装机容量三倍增长"的里程碑式目标。

当前全球气候治理体系正经历巨大转变——其核心议题已从早期的目标制定阶段演进至政策实施阶段。尽管各国政府不断强化减排目标并完善政策体系，但真正实现气候承诺仍面临三重关键瓶颈：低碳技术商业化应用不足、气候融资机制缺位、国际合作渠道不畅。此外，各国在自然资源禀赋、经济社会发展阶段和技术储备水平等方面存在的显著差异，正在持续削弱气候政策的执行效能。在此背景下，建立覆盖碳中和全流程的监测评估体系，精准识别目标设定与实际行动间的差距，对推动全球气候治理具有决定性意义。

为响应上述需求，几家知名研究机构跟踪并报告了碳中和承诺的状况。但是，这些报告存在重大差距。例如，用于评估各国承诺的标准往往忽视了人均排放量、历史责任和每个国家的减排能力等关键因素。此外，这些报告主要关注主要排放国，特别是G20和新兴经济体，而对较小或欠发达国家的关注较少。这些差距表明需要一种更全面、更系统的方法来监测全球碳中和的进展，从而提供更广泛的地理覆盖范围和对推动转型的关键因素的更深入分析——技术、金融和国际合作。

本报告全面分析了全球实现碳中和目标、政策和行动的进展情况，涵盖目标、技术、财务和国际合作等多个维度。我们还评估了各国碳中和转型的有效性，并将转型的特点总结为四种不同的类型。虽然许多研究分别跟踪了这些维度，但本研究将它们整合到一个统一的指标系统中，从而能够评估每个国家在四个关键阶段与其碳中和绩效相关的进展：目标-政策-行动-有效性。“目标”包括气候承诺的范围、雄心和具体性，例如部门覆盖或地方目标。“政策”涵盖支持性法规、金融工具和治理系统，例如补贴、授权或路线图。“行动”是指可衡量的进度指标。包括可再生能源部署、逐步减少化石燃料和缓解预算。“有效性”是指实现减排的速度和规模，并根据各国不同的实施挑战进行调整（图 1）。这种方法有助于理解承诺目标与实际进度之间的实施差距。

方法概要

1.目标设定

碳中和目标的全球覆盖范围正在逐步扩大并过渡到实施阶段。2023年6月至2024年5月期间，制定碳中和目标的国家数量从133个增加到151个。除了明确设定碳中和目标的国家外，荷兰和挪威这两个国家也设定了比1990年水平减少95%排放的目标，并计划通过碳抵消机制抵消剩余的排放。截至2024年5月，在提出碳中和目标的151个国家中，有120个国家已经实施了确立碳中和目标法律地位的法律，或者出台了相关政策，发展中国家做出了重大政策贡献。此外，86个国家地区提出了实现碳中和的详细路线图（图2a）。超过90%尚未设定碳中和目标的国家已经制定了碳减排目标。预计下一轮将有更多国家提出碳中和目标，以更新国家自主贡献，这表明碳中和目标设定的全球趋势不可逆转。区域和城市层面的碳中和目标变得更远大。在全球范围内，有655个城市或地区设定了碳中和目标。目标的覆盖范围不断扩大，从2023年6月到2024年5月，有99个新城市或地区设定了碳中和目标（  图2b）。此外，103个城市或地区更新了目标，其中近一半采用了与目标类型、年份或法律承诺相关的更远大的目标。

2. 气候金融信息披露

2023年，进行气候融资需求和风险评估的国家数量适度增加。从2022年到2023年，在提交或更新国家自主贡献的约190个国家中，报告气候融资的国家数量保持稳定在177个（图3）。在其长期温室气体低排放发展战略（LTS）中披露其气候融资需求信息的国家数量从16个增加到28个。进行气候相关金融风险评估的国家数量也从162个增加到197个，其中35个新国家中有34个是发展中国家。尽管取得了这些进展，但大多数国家尚未在其国家预算中全面披露其气候行动支出，只有30个国家提供了可获取的披露信息。新西兰和南非目前在信息披露领域处于领先地位。

3. 全球碳中和得分

每个国家在四个维度上都获得了从0到100的分数：目标设定、政策设计、零碳行动和减排效果。这些分数来自标准化过程，其中权重被分配给数据库中的相关指标（补充材料表S2）。目标设定满分100分反映了最有雄心且与全球一致的气候目标。政策设计和零碳行动的得分反映了最先进国家在政策制定和零碳倡议实施方面的进展。减排效果评分评估了碳减排的实际速度和影响，考虑了各国在减排方面面临的不同挑战，并确保评分在上下文中是公平的，并反映了每个国家的具体情况。获得的中位数分数为目标65分、政策36分、行动25分和有效性38分（图4）。这些分数表明，各国正在接近实现碳中和目标的最佳实践，但政策、行动和有效性仍需要大幅改进。

各国的碳中和目标及其有效性得分并不完全相关，脱碳进展并不总是与目标一致。在本研究的分类框架中，所有国家根据其雄心和有效性得分是否排名全球前50%的国家分为四组。这些组别是：（1）“气候能力强的国家”，在雄心和有效性方面得分均位居前50%;（2）“适度排放削减者”，在效率和雄心方面分别得分前50%和后50%;（3）“过渡准备者”，雄心和效率得分分别在前50%和后50%；以及“低碳奋斗者”，在雄心和有效性方面的得分均为后50%。

结 论

总体而言，尽管旨在实现碳中和的全球承诺和行动在2024年继续取得进展，但仍然存在巨大的实施差距。需要强调的是，弥合目标与全球碳中和进展之间的实施差距需要尊重国家碳中和途径的多样性。

各国处于不同的发展阶段，发展中国家需要加快减碳步伐。在已经达到碳达峰的49个国家中，达峰与碳中和目标之间的平均间隔为49年。在这些国家中，31个是发达国家，平均间隔为48年。相比之下，对于尚未达到峰值的国家（其中99%以上是发展中国家），碳达峰和碳中和目标之间的平均间隔仅为21年。这意味着发展中国家在达到峰值后需要更快地减少碳排放，从而加速其经济与能源消耗和碳排放的脱钩。为了实现减排的全球共同目标，必须充分尊重已经达到峰值的国家和尚未达到峰值的国家在发展阶段的差异。

单一的零碳路径无法容纳各国在资源禀赋、发展阶段、法律制度和技术方法方面的差异。利用先进的技术创新和经济水平，发达国家在插电式混合动力汽车、生物柴油和CCS等领域具有优势。然而，发展中国家在依赖当地资源的同时，更有能力利用水电、生物乙醇和森林碳汇等技术。在选择技术时，美国、中国和加拿大等大国奉行多技术创新支持政策，而欧洲国家则专注于交通领域的进步，例如电动汽车和可再生氢能。东南亚和非洲国家偏爱生物燃料和碳汇技术。政策方法也各不相同：中国和美国都实施了强制性和基于激励的政策，而欧洲国家主要依赖激励措施。

不同的国家集团需要实现碳中和的差异化战略。“气候能力强国”应保持其技术和政策领导地位，并通过国际合作输出其经验和技术。“转型准备者”应加快行动和政策实施，尤其是在化石燃料转型和技术创新领域。“适度减排者”应增加碳中和雄心和政策支持，而“低碳努力者”应及时建立脱碳途径，加强技术采用和政策框架，并寻求国际资金和技术支持以推进低碳发展。

为了加速全球碳中和，需要在金融、技术和国际合作领域采取紧急行动，特别是支持发展中国家。加强信息披露以及技术和资金需求评估，以促进碳减排技术和气候融资在全球的有效推广，是加快全球实现碳中和进程的共同要求。目前，技术和金融数据的披露不足，尤其是在尖端碳中和技术的市场渗透率和气候融资的透明度方面。这阻碍了为投资者提供明确的指导方针以及资金和技术的流入。特别是，缺乏关于资金流动和需求评估的公共数据，使发展中国家陷入了“信息不透明——需求不明确——援助不足”的循环中。为了确保公正地过渡到全球碳中和并弥合目标和结果之间的差距，必须改进碳中和技术、投资、融资和国际合作的数据收集和整合。建立透明可信的全球数据库和评估系统，加强公共治理基础设施，对于加速实现全球碳中和至关重要。

作者|贺克斌 中国工程院院士，清华大学环境学院教授、院长 ，清华大学碳中和研究院院长 ，中国工程院环境与轻纺工程学部主任 

来源|《Environmental Science and Ecotechnology》、气候变化经济学