一、问题的提出

2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称“《法典》”），自2026年8月15日起施行。

《法典》第四百一十一条规定：“国家鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放。国家鼓励金融机构在办理土地权利抵押业务时开展土壤污染状况调查。”

该条文沿用了2019年《中华人民共和国土壤污染防治法》第七十二条的原有内容，未作实质性修改。对于金融机构而言，核心实务问题在于：

①“鼓励”是否等同于“可以不做”？

②如果未开展土壤污染调查，在法律上将面临何种后果？

③从合规管理角度，金融机构应当如何回应这一要求？

本文结合现行法律规定及我们的实务观察，对上述问题进行梳理和分析。

二、第411条的法律性质：鼓励性规范与直接法律后果

（一）“鼓励”而非“应当”

从文义解释出发，《法典》第411条采用“国家鼓励”的措辞，在法律规范体系中属于倡导性规范，而非设定义务的命令性规范或禁止性规范。这意味着，金融机构未在办理土地抵押业务时开展土壤污染状况调查，本身并不构成对强制性法律规定的违反，不会因此直接触发行政处罚或承担其他法律明确规定的法律责任。

需明确的是，倡导性规范虽不具备命令性规范的刚性约束，但仍然具备法律意义。一方面，该条款为国家相关主管部门制定绿色金融监管政策提供了上位法层面的依据；另一方面，在涉及金融机构环境风险管理义务的争议中，该条款可作为法院判断金融机构是否尽到审慎注意义务的参照标准之一。

（二）与绿色金融监管政策的衔接

虽然第411条未设定相应罚则，但其与现行绿色金融监管政策之间存在紧密衔接。

2012年，原中国银行业监督管理委员会发布《绿色信贷指引》（银监发〔2012〕4号），要求银行业金融机构“对拟授信客户进行环境和社会风险尽职调查”，并将评估结果作为评级、信贷准入、管理和退出的重要依据。2022年，原中国银行保险监督管理委员会发布《银行业保险业绿色金融指引》（银保监发〔2022〕15号），进一步要求银行保险机构“加强授信尽职调查”，将环境、社会和治理要求纳入管理流程和全面风险管理体系。

在上述绿色金融监管框架下，第411条为金融机构将土壤污染调查纳入贷前审查流程提供了具体法律参照。如金融机构因未开展土壤污染调查而未能识别重大环境风险，进而导致信贷资产损失，监管部门可能据此认定该机构在环境风险管理方面存在履职不到位。

（三）地方立法的差异化实践

值得注意的是，部分地区已通过地方立法，对金融机构环境调查义务作出强制性规定，金融机构需重点关注区域合规差异。例如，2020年10月通过的《深圳经济特区绿色金融条例》（2021年3月1日施行）第三十二条规定，深圳经济特区内的固定资产投资项目，符合项目总投资额达到五千万元且依法需要进行环境影响评价等条件的，为该投资项目提供金融产品和服务的金融机构负有开展绿色投资评估的法定义务，违反者将面临行政处罚（第六十六条）。

虽然上述条例中确立的绿色投资评估义务，与本文讨论的土地抵押业务中的土壤污染状况调查并非同一概念，二者的触发条件、评估内容、适用范围均存在区别。但是，能够清晰体现绿色金融监管趋势：国家层面政策倡导正逐步向地方制度化、强制化演进。金融机构在开展业务时，应当注意严格遵守地方条例规定的法定义务，保障业务合规开展，避免相关行政处罚风险。

三、未开展土地污染调查可能产生的不利后果

基于上述分析，金融机构未在办理土地抵押业务时开展土壤污染状况调查不会产生直接法律责任，但基于现行法律规定和实务观察，我们理解，在实务中可能将面临四类间接风险，具体影响将因个案情况而异。

（一）抵押物价值减损风险

《法典》第四百五十三条规定，国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。经调查和风险评估后，污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等有关部门纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录。

《法典》第四百六十一条规定，未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标，或者未按照规定进行土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估的建设用地地块，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。

根据上述规定，如抵押土地被列入上述名录且未完成修复，该地块的开发建设将被叫停。在此情形下，抵押物的市场流通性和交易价值将受到实质性影响。对于金融机构而言，作为贷款担保的抵押物可能无法按预期变现以清偿债权，进而对信贷资产安全产生不利影响。

（二）修复义务承继风险

《法典》第四百三十九条规定，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。

根据上述规定，如果金融机构因实现抵押权（例如通过以物抵债方式）而成为抵押土地的使用权人，且满足以下条件，将承继该地块的土壤污染修复义务：（1）抵押土地确实存在土壤污染且需要修复；（2）原土壤污染责任人无法认定或无力承担修复责任；（3）金融机构成为该土地的使用权人。

该风险并非普遍存在，在历史工业用地、高污染行业用地抵押场景中发生概率相对较高。

（三）环境修复债权与抵押权的优先顺位风险

关于土壤污染修复费用与抵押权的优先顺位问题，截至目前，中国大陆地区的法律、行政法规和司法解释尚未明确规定环境修复债权优先于担保物权受偿。中国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》第四十九条规定整治费用优先于一切债权及抵押权。在中国大陆学术界，亦有学者主张在破产程序中赋予环境修复债权优先于担保物权的受偿地位，其理由在于修复是恢复担保财产价值的前提。但该学术观点尚未被司法实践普遍采纳，亦未上升为法律规则。

在现行法律框架下，抵押权作为担保物权的优先受偿地位仍然受到法律保护。但是，金融机构应当关注环境保护立法和司法政策的发展趋势，预留未来规则调整的风险空间。

（四）借款人环境合规风险传导至信贷资产

如前文分析，金融机构不因未开展土壤污染调查而直接承担法律责任，但是，如借款人因土壤污染等环境合规问题受到行政处罚或被追究责任，或需承担罚款及高额修复费用，其财务负担加重、偿债能力下降，将直接提升贷款违约的可能性，影响信贷资产质量。

四、金融机构土壤污染调查实务现状

基于我们的实务观察，目前金融机构在办理土地抵押业务时，土壤污染调查开展情况呈现出以下三类场景差异：

（一）以项目贷款为场景的环境尽职调查

在大型项目贷款（特别是涉及土地开发、基础设施建设、工业项目等）中，部分金融机构已将环境尽职调查作为标准流程的一部分。此类调查通常由具备资质的第三方专业机构实施，内容不限于土壤污染状况，还包括环境影响评价、排污合规性、环境许可完备性等。在这种场景下，土壤污染状况调查往往被涵盖在更为综合的环境尽职调查之中。

（二）以抵押物评估为触发条件的专项调查

部分金融机构在内部信贷政策中规定，对于特定类型的抵押土地，应当要求借款人提供土壤污染状况调查报告。此类内部政策通常将以下情形作为触发条件：土地历史上曾用于化工、电镀、冶炼、石油加工、危险废物处置等高风险行业；土地规划用途拟从工业变更为居住、商业、学校、医院等敏感用途（即“一住两公”）；土地位于已知污染地块周边或已被生态环境主管部门提示存在污染风险。

《法典》第四百五十四条第二款亦对此作出了明确规定：“用途变更为居住、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。”

（三）一般流动资金贷款的实践现状

在单笔金额相对较小、以土地使用权作为抵押的一般流动资金贷款场景中，系统性地要求借款人提供土壤污染状况调查报告的做法尚不普遍。我们理解，可能与以下因素有关：第一，土壤污染调查涉及专业知识，部分金融机构的内部人员尚不具备相应的风险识别能力；第二，调查工作需要委托具备资质的第三方机构实施，增加了交易成本和时间周期；第三，在现行法律框架下，未开展调查本身不直接产生法律制裁，金融机构的内部驱动相对有限。

五、金融机构是否需要开展调查：我们的分析与建议

（一）从“是否需要”到“如何安排”

金融机构无需纠结“是否需要开展土壤污染状况调查”，而是聚焦“在何种情形下、以何种方式开展调查，是审慎和合理的”。理由如下：

第一，虽然第411条是鼓励性规范，但土地抵押物上附着的环境风险是客观存在的。土壤污染可能导致抵押物价值减损、使用受限，甚至在特定情形下使抵押权人承继修复义务。这些风险不因法律规定的“鼓励”性质而消失。

第二，绿色金融监管政策的发展趋势是明确的。从《绿色信贷指引》到《银行业保险业绿色金融指引》，再到《深圳经济特区绿色金融条例》等地方立法，环境尽职调查的要求正在从政策倡导逐步向制度化和规范化演进。对于在全国范围内开展业务的金融机构而言，提前建立相应的风险管理能力，有助于适应未来可能的监管要求变化。

第三，在涉及司法处置抵押物的场景中，金融机构是否能够证明其在贷前已尽到合理的审查注意义务，可能将直接影响其在相关争议中所需承担的责任认定。因此，从风险防范的角度，如果能够积极开展相关调查并保留相关记录，或将对争议解决结果产生有利影响。

（二）关于如何开展调查的建议

基于我们的实务经验，我们建议金融机构可考虑从以下方面着手建立土壤污染风险的管理机制：

第一，建立分类筛查机制

并非所有土地抵押项目都需要立即开展全面的土壤污染状况调查。金融机构可建立分类筛查机制，通过收集和分析土地的历史用途、周边企业分布、环境监管记录等公开信息，对抵押土地的污染风险进行初步识别，并根据识别结果进一步判断是否需要开展专业调查。

第二，设定专业调查的触发条件

金融机构在内部信贷政策中可明确土壤污染状况调查的触发机制，包括：土地历史上曾用于土壤污染重点监管单位的生产经营；土地历史上曾用于化工、电镀、冶炼、石油加工、危险废物处置等高污染行业；土地规划用途拟变更为居住、商业、学校、医院等敏感用途；土地已被生态环境主管部门发布存在污染风险的警示信息或曾列入污染地块名录。

第三，委托具备资质的第三方机构

土壤污染状况调查属于专业性技术服务，应当委托具备相应资质、独立性和专业能力的第三方机构实施。调查工作应当遵循生态环境部发布的相关技术导则和标准，包括《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（HJ 25.1）、《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（HJ 25.2）以及《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB 36600）等。

第四，将调查结果纳入信贷决策和合同管理

金融机构可将土壤污染状况调查结论作为信贷审批的参考因素之一。对于经调查确认存在污染且需要修复的地块，金融机构可在贷款合同中就相关环境风险作出相关安排，例如要求借款人提供修复计划，就修复资金作出安排、在特定环境事件发生时触发贷款合同项下的违约事件条款等。

六、结语

《生态环境法典》第411条的“鼓励”性表述，在法律性质上属于倡导性规范，虽然金融机构未遵守该条款本身不直接产生行政处罚或其他法律责任，但土地抵押物上附着的环境风险客观存在。在绿色金融监管政策趋严态势下，对于金融机构而言，是否开展土壤污染状况调查，不仅是一个法律合规问题，更是一个信贷资产安全管理的实务问题。

金融机构可根据自身业务特点、客户结构和风险偏好，建立分类管理的土壤污染风险筛查和调查机制，对于经筛查识别为高风险的土地抵押项目，积极委托具备资质的第三方机构开展土壤污染状况调查，并将调查结果纳入信贷决策和合同管理，以提前防范相关风险，适应未来监管要求。

作者：梁华律师、王一然律师

来源|万商天勤律师事务所